Ucrania: un terremoto en los organismos internacionales

Cuando hablamos de la guerra, tendemos a concentrarnos en Estados: los conflictos bélicos aparecen como excepciones en un mundo donde, como ya anticiparan Robert Keohane y Joseph Nye, el poder militar perdió preeminencia en la jerarquía de los factores de poder. El regreso de la guerra a Europa parece desafiar este paradigma, tampoco representa una vuelta a antiguas formas de conflicto ―Actis y Malacalza hablan de la reemergencia de Westfalia―, principalmente por la emergencia de nuevos actores-tablero que redefinen la política mundial: los organismos internacionales (OI).

A pesar de la complejidad de algunos organismos, o la dificultad para entenderlos que es común entre muchos de nosotros, se trata de sujetos de derecho internacional ―o “actores” en términos políticos― que surgen de un acuerdo entre Estados u otros organismos, y que comparten algunas capacidades con los países, como celebrar tratados y ejercer una voluntad jurídica propia, independiente de los miembros que los conforman. Se los puede clasificar según diversos criterios, pero principalmente podríamos hablar de organismos regionales o universales ―cualquier Estado puede ser miembro―, y de fines particulares o generales. Sin dudas, la organización internacional por excelencia es la Organización de las Naciones Unidas, de carácter universal y general, constituida en 1948 y abocada a incontables tareas de todo tipo, desde la paz hasta el desarrollo económico pasando por el derecho internacional y el cambio climático.

Los OI tienen hoy un rol fundamental en las relaciones internacionales, debido a que avanzan las normas internacionales ―la Corte Internacional de Justicia (CIJ) o la Comisión de Derecho Internacional (CDI) fueron creados por la ONU― al tiempo que redefinen las prácticas de relacionamiento mundial, al constituirse como nuevos actores de peso, quizás no en el plano militar, pero sí en materia política, judicial, o técnica. En este sentido, los OI se han vuelto un nuevo tablero para la competencia en múltiples ámbitos entre grandes poderes, pero también gozan de una ―relativa― agencia propia.

La invasión rusa a Ucrania se ha convertido en un parteaguas de política mundial debido al impacto que generó; ¿cuáles fueron sus repercusiones entre los organismos internacionales? Con el Consejo de Seguridad de la ONU paralizado por el veto ruso, quedó en manos de órganos con competencias residuales en materia de mantenimiento de la paz, como la Asamblea General, emitir una condena al respecto. Más allá de la efectividad de la condena, no debe menospreciarse la importancia de contar con un plenario global, donde los Estados puedan concertar posiciones y emitir sus opiniones sobre eventos tan importantes como este. Hay otro de estos órganos que demuestra la singularidad de los OI: la Representante Especial del Secretario General para los niños y los conflictos armados, Emb. argentina Virginia Gamba, visitó el territorio ucraniano para entrevistarse con ambas partes en disputa para velar por los derechos de los niños, independientemente del curso de la guerra. Esta es una práctica impensable para toda la historia que nos precede, donde sólo otro Estado podría intentar una ayuda similar, y esta sería vista claramente como una intervención extranjera indeseable. La ONU, como actor independiente y neutral, puede llegar a los lugares donde los Estados nunca pudieron, incluso sin poder militar.

Por otro lado, los OI redefinen las formas de vinculación entre actores. La OTAN no puede admitir a Ucrania como miembro mientras esté en guerra, según su tratado constitutivo; los Estados de la Unión Europea deberían pagarle €186 billones a ese país en concepto de subsidios por sus niveles de pobreza y su producción agrícola. En la “otra vereda”, Rusia logró un apoyo considerable en el marco del bloque BRICS, cuyos países se abstuvieron de condenar la invasión en la votación de la Asamblea General. No sólo eso, sino que la ampliación de la membresía a 6 países invitados parece brindarle mayor legitimación a la postura rusa, aleando a la potencia del ostracismo internacional al que los países occidentales querían llevarla (quienes además, este año, no consiguieron incluir una condena a la guerra en la declaración de la cumbre del G20 en India).

Por último, los organismos son nuevos tableros en los que se dirimen los conflictos internacionales. Organismos técnicos como el Consejo Ártico o la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) han visto cómo sus avances menguaban a medida que la oposición entre Rusia y Estados Unidos se acentuaba ―por razones completamente externas a los temas en cuestión―. La Organización Mundial del Comercio (OMC) lucha por garantizar la libertad de comercio frente al bloqueo de granos ucranianos por parte de Rusia, sin efecto. La Corte Penal Internacional (CPI) ―que juzga personas acusadas de crímenes de guerra―, en una medida sin precedentes, ordenó la captura de Vladimir Putin, premier ruso, debido a acusaciones de deportación ilegal de niños ucranianos; la CPI no puede juzgarlo in absentia, pero esta acción impidió que el líder de una de las grandes potencias mundiales asistiera a la cumbre de BRICS en Johannesburgo, ya que Sudáfrica estaría obligada por el Estatuto de Roma a extraditarlo. Además, la Corte Internacional de Justicia (CIJ), abocada a disputas entre Estados, está discutiendo la justificación rusa para invadir Ucrania ―la perpetración de un genocidio contra poblaciones rusas, que supuestamente le permitiría actuar en legítima defensa― a la luz de la Convención sobre Genocidio de 1948.

Nunca antes en la historia las grandes potencias habían tenido que someterse a jurisdicciones o reglas internacionales como en los últimos 75 años. El sistema, por supuesto, continúa siendo anárquico; pero la presencia de organismos internacionales altera considerablemente el panorama, motivando un cambio en los cálculos políticos y militares. Los OI canalizan o incluso participan en conflictos internacionales, pero también son profundamente afectados por ellos. Actualmente, la flagrante violación del derecho internacional por parte de un miembro del Consejo de Seguridad parece haber justificado nuevos actos de agresión, desde Azerbaiyán hasta Israel. Simultáneamente, la disputa entre Estados Unidos y China está perfilándose cada vez menos como un conflicto militar directo, y más como una competencia por la primacía mundial; en concreto, una puja por quién es el que puede definir el orden internacional. China no está tratando de romperlo: actúa desde dentro, de acuerdo a sus reglas, para modificarlo a su favor.

No está claro que la guerra se haya vuelto a legitimar, pero el derecho internacional no cuenta con un árbitro supranacional: son los Estados, colectiva e individualmente, los que deben sostenerlo constantemente, reformarlo, o romperlo. En este marco, nuestra política exterior es de vital importancia. Si no defendemos este orden internacional basado en reglas, podemos volver a vivir un mundo sumido en la guerra. Depende de nosotros evitarlo.

Por Sebastián Uría