De esta manera, es interesante observar cómo Javier Milei ha incluido una variedad de temas relevantes en los 10 ejes del “Pacto de Mayo”, que han sido preocupaciones presentes en la agenda de los argentinos y, especialmente, de la política. Sobre ellos, el quinto punto, que aborda la necesidad de “rediscutir la coparticipación federal de impuestos y terminar para siempre con el modelo extorsivo actual”, en palabras del presidente, pone en tela de juicioal federalismo fiscal argentino, que durante décadas ha sido cuestionado sobre la equidad, la transparencia y los efectos que tiene.
Pero, ¿Qué es la coparticipación federal de impuestos?. Es el mecanismo de asignación de recursos públicos más importante para la ejecución de políticas del estado en Argentina. Un sistema de rango constitucional, incorporado enla reforma del año 1994. Es empleado por el gobierno federal, que distribuye la recaudación de las contribuciones indirectas internas que se establezcan por ley del Congreso de la Nación y las contribuciones directas que se establezcan por idéntico mecanismo, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, a través de un mecanismo de transferencias que se realizan de manera automática y diariamente, regido por la Ley de Coparticipación Federal de 1988.
No obstante, el régimen vigente que fue planteado en la anterior normativa como “transitorio”, aún continúa en vigencia, frente a la falta de acuerdo entre las diferentes partes. De hecho, según lo establecido en la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, el régimen de coparticipación se tuvo que haber fijado antes de la finalización de 1996.
En este contexto, la ley “transitoria” que aún rige a nivel nacional, establece una distribución específica de los ingresos fiscales entre el Gobierno nacional (42,3%), las provincias (56,66%) y el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (1%), el cual también se distribuye entre las diferentes jurisdicciones. A esta distribución se la conoce como “coparticipación primaria”. Mientras, que en una segunda etapa, se establece lo que se denomina “coparticipación secundaria”, la cual se constituye con los porcentajes específicos de reparto que le son asignados a cada provincia.
Distribución secundaria
¿Qué sucede con Tierra del Fuego y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires? Al momento de la sanción de la ley de coparticipación federal en 1988, Tierra del Fuego no era considerada una provincia, sino un territorio nacional y la Ciudad de Buenos Aires, no contaba con la autonomía, que hoy sí tiene consagrada en el texto constitucional de 1994. Por ello, no se encuentran incluidas en la distribución porcentual de la normativa vigente. Sin embargo, esto no implica que Tierra del Fuego y la Ciudad, sean excluidas automáticamente del mecanismo. Por lo contrario, sus fondos coparticipables dependen de la asignación de recursos por parte de la Nación, sin modificar la distribución de fondos de las demás jurisdicciones.
Es importante destacar que, aunque la base porcentual inicial se estableció según la normativa de 1988, han habido leyes y modificaciones posteriores que alteraron la distribución de la coparticipación. Un ejemplo claro de esto es el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a lo largo de su historia.
Desde el 2003, la Ciudad percibió una masa coparticipable del 1,4% directamente de Nación. Sin embargo, en el 2016, con el traspaso de la Policía Federal a la Ciudad, el entonces presidente, Mauricio Macri, aumentó esta cifra al 3,75% y con el Pacto Fiscal del 2018, disminuyó a un 3,5%. Durante la presidencia de Alberto Fernández se redujo esa cifra a un 2,37%, como respuesta a la protesta de la policía bonaerense frente la Quinta de Olivos, donde el gobierno nacional encontró la “solución” al problema quitándole parte de la coparticipación a la Ciudad para crear un Fondo de Fortalecimiento Financiero Fiscal, que tendría como objetivo de “sostener el normal funcionamiento de las finanzas de la Provincia de Buenos Aires”. Esta reducción se realizó mediante un Decreto, que implicó una pérdida significativa de recursos para el gobierno porteño y, además, contó con un proyecto más ambicioso para continuar disminuyendo la coparticipación secundaria de CABA a un 1,40% con la aprobación del Congreso de la Nación. De esta forma, el conflicto, que tiene su origen judicial desde el año 2016, por los fondos coparticipables entre Nación y CABA, se profundizó más a partir de los eventos del 2020.
Entonces, la pregunta que nos deberíamos hacer es: ¿Cuál es el criterio para asignar los respectivos puntos porcentuales de coparticipación a cada una de las jurisdicciones?. Si nos guiamos por el texto constitucional se establece que los criterios objetivos de reparto deben estar en relación directa con las competencias, servicios y funciones a cargo del Gobierno Federal, los gobiernos provinciales y la Ciudad de Buenos Aires. De esta forma los recursos deben ser distribuidos de manera equitativa y solidaria, con el fin de promover un desarrollo uniforme, una alta calidad de vida y oportunidades iguales para todos los ciudadanos del país. Aunque, la realidad recae en que no hay criterios demográficos o de extensión territorial para establecer aquellos repartos. La ley destinada a regular, al menos transitoriamente, la coparticipación no explica de qué depende la asignación de recursos a una provincia u otra. Entonces da lugar a los negocios políticos, que no son particularmente motores de mejorar la administración pública. A diferencia de otros países federales, Argentina no tiene un criterio transparente al momento de asignar los recursos que se transfieren de manera automática y diariamente, ni tampoco fundamentado en necesidades, capacidades fiscales de las jurisdicciones y otros puntos más.
Si analizamos los datos, la provincia de Buenos Aires en términos nominales es la jurisdicción que más fondos coparticipables recibe, alrededor de un 21%. Teniendo en cuenta lo anterior, podríamos decir que el distrito bonaerense es el ganador del sistema, pero por lo contrario es de los más perjudicados junto con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Si tenemos en cuenta otros indicadores, como la población de la provincia y hacemos el cálculo per cápita, observamos que el escenario se revierte negativamente para Buenos Aires, siendo la segunda jurisdicción más afectada, solo superada por CABA. De hecho, la situación se vuelve paradójica, donde las provincias que menos aportan a los fondos coparticipables, son las que, según el cálculo per cápita, más reciben.
El gobierno provincial fueguino, por ejemplo, recibió un fondo anual coparticipado de $534.000 por habitante, lo cual equivale a unos $44.500 mensuales per cápita. Mientras tanto, el gobierno de Alicia Kirchner en Santa Cruz también recibió una asignación significativa, con un promedio de $33.000 mensual por habitante de su provincia. En contraste, la administración porteña, con una población aproximada de tres millones de habitantes, alcanzó un promedio anual de $61.000. Por otro lado, los bonaerenses, que representan casi el 40% de la población nacional, recibieron per cápita $113.000 durante el 2022, según datos del Instituto Argentino de Análisis Fiscal.
De todas formas, el problema no se limita únicamente a injustas reparticiones, sino también a la creciente dependencia de varios gobiernos provinciales a los ingresos transferidos por el Gobierno Central. Esto es notable en casos como La Rioja, donde el 90,9% de sus ingresos en 2022 provinieron de la nación, seguido por Formosa con el90,5%, Santiago del Estero con el 87,3% y Chaco con el 83,7%. ¿Cuál es la implicancia de esto? Por un lado, si observamos los Índices de desarrollo humano de cada provincia, estas se encuentran posicionadas en los últimos lugares. Asimismo, otra de las problemáticas es que este esquema lleva a que tengan pocos incentivos al desarrollo y la inversión de capitales privados, dependiendo prácticamente en un 100% de los recursos nacionales.
En la misma línea, si planteamos la relación entre los impuestos recaudados para la coparticipación por provincia y los fondos recibidos, la Ciudad de Buenos Aires continúa ubicada en la peor posición, donde este distrito recibe $11 de cada $100 recaudados. Por lo contrario, Formosa es la provincia que más recursos recibe en comparación con su recaudación, $551 por cada $100, siguiéndola Catamarca ($425/$100), La Rioja ($316/100), Chaco ($291/100), Corrientes ($267/100), Jujuy ($263/100) y Misiones ($248/100).
En síntesis, el mecanismo de coparticipación actual genera desequilibrios donde hay provincias subsidiarias de otras. Esto lleva a que las jurisdicciones más beneficiadas del sistema no tengan incentivos para mejorar su situación o planificar su desarrollo futuro, ya que están posicionadas cómodamente bajo el ala de vivir a expensas de la financiación proveniente de la Nación y las contribuciones de todos los ciudadanos.
A pesar de la evidencia de los desequilibrios del mecanismo actual, la modificación de este régimen no es una tarea sencilla. Es por ello que todavía estamos a la espera de abandonar el régimen transitorio de 1988 y establecer la nueva normativa que reorganice la distribución de recursos. En consecuencia, la respuesta a la pregunta sobre si la coparticipación es un modelo extorsivo dependerá en gran medida de a quien se le pregunte y su futura modificación o no dependerá exclusivamente de la voluntad política.
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